Les relations contractuelles entre les collectivités territoriales et les associations (1/8)

Publié le par Pierre FRITSCH

Le CRAJEP Languedoc-Roussillon (Comité régional des associations de jeunesse et d'éducation populaire) m'a convié à un séminaire devant permettre aux associations membres de se doter d'une argumentation politique et juridique solide sur "les relations contractuelles entre collectivités territoriales et associations". Ca s'est déroulé le 18 octobre 2007, à Nîmes. Mes interventions ont été croisées à celles de Marie-Christine VERGIAT, adjointe au délégué interministériel à l'innovation, à l'expérimentation sociale et à l'économie sociale. Le dispositif ne m'a permis d'exposer la totalité du document ci-après que j'avais préparé pour l'occasion.

   

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Stratégie politique ou victime de ce juridisme qui sévit dans les collectivités locales ? Les deux sans doute ! Vous savez qu’il est d’usage que les associations passent des conventions avec les collectivités territoriales. Dès qu’une subvention dépasse les 23.000 €, il faut absolument une « convention d’objectifs » qui fixe le cadre et les droits et obligations de chaque partie. C’est ainsi que les 7 structures socioculturelles associatives de Valence étaient liées à la Ville de Valence par des conventions d’objectif depuis de nombreuses années. Les conventions d’origine étaient passées pour 3 ans. Une première tergiversation de la Municipalité a prolongé d’un an, puis d’autres tergiversations ont prolongé les engagements d’années en années. On était là vers 2002 ou 2003. Toutes ces tergiversations pour parvenir à quoi ? à des appels d’offres auxquels il fallait répondre à partir de cahiers des charges. Ainsi, tout le monde pouvait décider de postuler sur ce qui devenait une « délégation de service public » ! Nous étions mis en concurrence ! Ainsi, nous n’étions plus des associations que la Municipalité venait soutenir, nous devenions des associations qu’on invitait à répondre à la demande des politiques. Je m’y suis opposé, farouchement.

Mon association s’y est opposée et nous avons invité toutes les autres structures associatives de quartier à refuser une telle conception. Nous avons affirmé notre majorité et notre autonomie. Notre ténacité a eu raison de la Municipalité qui pourtant tentait de nous expliquer le caractère incontournablement légal de son approche. Pour elle, il n’y avait pas de débat possible, les associations du quartier n’étaient pas des structures d’éducation populaire ou socioculturelles, mais elles étaient des prestataires d’une politique socio-éducative pour le compte de la Ville. Le blocage que nous avons réussi à opposer n’a pas simplement fonctionné parce que nous étions toutes unies, ce qui n’est déjà pas si mal dans un contexte où le travail en commun était assez rare, mais il a aussi fonctionné parce que nos arguments étaient justes.

L’association que je préside est née de la volonté des personnes d’un quartier de se rassembler pour mettre en œuvre leurs orientations décidées démocratiquement, elle n’est pas née d’une quelconque volonté municipale. Il était inadmissible pour nous de nous voir transformer en prestataire de service. Nous ne sommes pas des marchands d’idées à vendre qu’on viendrait plaquer sur un équipement municipal, nous sommes des personnes engagées dans le quartier parce que nous vivons dans le quartier. Je m’imagine très mal venir ici, dans une des structures affiliées, et de répondre à un appel d’offres avec mon projet calé à Valence.

Le discours des collectivités territoriales, qu’il provienne des élu-e-s ou des techniciens et techniciennes, fonctionnaires, ce discours qui voudrait tout faire rentrer dans le cadre du « marché », même s’il est qualifié de « public », ce discours n’est que duperie intenable parce que nous sommes, nous les associations originales, des créatrices. Je vais à l’extrême pour illustrer, mais pourrait-on imaginer par exemple qu’un Conseil général, soucieux de faire rentrer l’art dans ses murs, demande à Picasso de peindre du Dali parce que c’est du Dali que le Conseil général souhaiterait mais qu’il ne pourrait décider que c’est Dali qui le fournira ? Et pourrait-on même réduire une œuvre dalinienne à ce qu’elle pourrait apporter au Conseil général ou est-ce que cette œuvre est créatrice de bien autre chose qu’une toile accrochée dans un hall ? Evidemment non ! Dali fait du Dali et ne fait pas autre chose et ce qu’il fait prend sens avec ou sans le Conseil général. Et bien je considère que les bénévoles, et les techniciens et techniciennes qui les accompagnent, sont des artistes, des créateurs et créatrices parce que nous sommes spécifiques, dans des territoires spécifiques et que nous créons à partir de nos idées et des moyens, de la matière que nous trouvons et dont nous disposons.

J’ai beaucoup combattu pour faire rentrer ça dans les têtes et nous sommes parvenues à faire rentrer l’appel d’offres dans les tiroirs de la Ville. Bien sûr, je sais qu’il y a ici des personnes très à cheval sur les textes, mais on verra tout à l’heure que la lecture d’un texte juridique se fait toujours à partir d’un regard « daté, situé dans un moment de l’histoire » et qu’il est souvent possible de lire autrement. Ainsi, je suis ravi de noter que le Conseil d’Etat, 5 ou 6 ans après la victoire de Valence, a donné raison à ma lecture de la situation. Le 6 avril dernier, Commune d’Aix-en-Provence, la haute juridiction étendait la possibilité de ne pas conditionner les financements à la soumission au Code des marchés publics. Les associations à l’origine de la création et de l’organisation d’une activité d’intérêt général à laquelle la collectivité se contentait d’apporter une aide financière par le moyen d’une convention d’objectifs, échappent à cette obligation. Je cesse maintenant d’employer ce langage très juridique pour le dire en termes clairs : les associations peuvent refuser de voir soumettre leur initiative à quelque appel d’offres que ce soit. Nous sommes autonomes dans nos choix et orientations, nous sommes éventuellement des partenaires – et ce n’est pas plus mal quand on peut avoir de vrais partenariats – mais nous ne sommes pas à la solde de la volonté des élu-e-s politiques.

Le rapport du groupe de travail de la Conférence remis au ministre de la jeunesse, des sports et de la vie associative précisait notamment (Rapport du groupe de travail n° 2 - Mai 2005, Jean-François COLLINET, Président de Chambre, Cour des Comptes, Président du groupe de travail ; Philippe BACHSCHMIDT, administrateur des services, Sénat, rapporteur du groupe de travail.) :

« (…) toute décision d’attribution d’une subvention est discrétionnaire, ce qui ne signifie pas qu’elle soit arbitraire. Elle doit être prise pour des motifs d’intérêt général.

« Ainsi, même si elle n’est pas suffisante, la conformité du projet associatif à l’intérêt général doit être pour l’administration une condition nécessaire à l’octroi de toute subvention, et ce d’autant plus que les financements publics aux associations tendent à stagner, sinon à diminuer, alors que le nombre d’associations croît et fait émerger de nouveaux besoins.

« C’est de l’association qui souhaite faire vivre son projet à l’aide de financements publics que relève l’initiative de demander, sous la forme d’une subvention, un soutien financier à la collectivité publique. Celle-ci, souhaitant rendre un service nouveau à la population dont elle a la charge, peut avoir recours à un autre dispositif juridique, au moyen d’un contrat passé dans le cadre d’un marché public ou d’une délégation de service public.

« Cependant, certains gestionnaires publics, au sein des services de l’Etat et surtout des collectivités territoriales, commettent une confusion entre subvention et prestation de services, entre convention d’objectifs et marchés publics. Il en résulte des différences significatives de traitement pour les associations partenaires de l’administration, lorsqu’un marché est passé alors que la situation objective dictait plutôt la signature d’une convention.

« Cette confusion, préjudiciable pour les associations, tend à banaliser le fait associatif. Aussi le régime de la subvention gagnerait-il à être mieux déterminé, grâce à une définition juridique précise. Ceci permettrait de mieux encadrer les pratiques des administrations et de lever leurs incertitudes dans le choix de la procédure la plus adaptée de collaboration avec les associations. »

Donc nous voilà dans le bain de ce que nous allons aborder. Nous allons examiner un peu en détail ce qui fonde l’action des collectivités territoriales et des associations et puis nous examinerons les différentes formes de relations que peuvent avoir ces deux types d’entité. Nous passerons toute une première partie à définir de quoi on parle, pour être sûr que nous parlions bien tous et toutes de la même chose. Et puis plus tard, après un premier échange, nous aborderons plus les différents enjeux qu’il peut y avoir à choisir tel ou tel type de relation avec une collectivité territoriale.

Evidemment, et on pourra parfois le regretter, une grande partie de l’intervention qui va suivre est de nature juridique ; elle est basée essentiellement sur des textes de loi ou des textes à portée réglementaire et sur des jurisprudences. Il n’y aura pas que cet aspect juridique, bien au contraire, mais il faut avoir en mémoire que ce sont des décisions politiques transcrites dans des textes qui ouvrent les droits que nous avons… ou qui les ferment. Les questions politiques ne seront donc pas mises de côté.


Alors je vais être conduit à parler de choses que probablement vous connaissez déjà en partie, mais ce n’est pas grave, ça fera une piqûre de rappel, et puis parfois, rappeler des évidences ne fait pas de mal !


Alors, qu’est-ce qu’une « collectivité territoriale ? »

Les lois de décentralisation ont posé des principes qui ont fondamentalement changé la donne dans les modes de gouvernance de notre pays. Ces lois sont relativement récentes ; la première date de 1982. Ces lois, comme toutes, doivent être en conformité avec la Constitution qui doit donc les autoriser. En l’occurrence, c’est l’article 72 qui donne l’existence à la « collectivité territoriale », mais on y reviendra.

Avant cette date de 1982, les collectivités locales n’existaient pas et, bien que la commune existe auparavant, elle agissait sous le contrôle a priori du Préfet, organe déconcentré de l’Etat. Avant toute décision d’un conseil municipal, le Maire devait faire valider son projet par le Préfet, qui contrôlait sa légalité et même son opportunité. Mais maintenant, dernier alinéa de l’article 72 : « Dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l'Etat, représentant de chacun des membres du Gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois. »

Que dit encore l’article 72 : « Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74. » Il n’existe donc que trois sortes de collectivité territoriale régies par l’article 72 : ce sont les communes, les départements et les régions.

Quel est leur champ de compétence ? L’article 72 nous dit que « les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon. » Ainsi, pour l’article L.1111-5 du C.G.C.T. (Code général des collectivités territoriales) : « Seules peuvent être opposées aux communes, départements et régions : 1º Les prescriptions et procédures techniques prévues par une loi ou un décret pris en application d'une loi et applicables à l'ensemble des personnes physiques comme des personnes morales de droit privé ou de droit public ; 2º Les prescriptions et procédures techniques prévues par une loi ou un décret pris en application d'une loi et spécialement applicables aux communes, départements et régions. Ces prescriptions et procédures sont réunies dans un code élaboré à cet effet. L'attribution par l'Etat, par une collectivité territoriale ainsi que par tout organisme chargé d'une mission de service public, d'un prêt, d'une subvention ou d'une aide ne peut être subordonnée au respect de prescriptions ou de conditions qui ne répondent pas aux règles définies ci-dessus. » Autrement dit, en bon français, tout est autorisé par principe, sauf dans les limites que peut fixer une loi ou un décret.

Article 72 encore : « Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Cependant, lorsque l'exercice d'une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l'une d'entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune. » Autre disposition essentielle, sur laquelle nous aurons l’occasion de revenir plus tard : l’article L.1111-3 précise que « la répartition de compétences entre les communes, les départements et les régions ne peut autoriser l'une de ces collectivités à établir ou exercer une tutelle, sous quelque forme que ce soit, sur une autre d'entre elles. » C’est-à-dire que, à ce jour, la distribution des compétences est faite par la loi, qu’elles ne peuvent se chevaucher, parce que si elles venaient à le faire, l’une risquerait de devenir dépendante d’une autre, ceci pouvant créer la perte de l’autonomie décisionnelle d’une collectivité. Pour le dire autrement, la capacité juridique ou normative d’une collectivité ne peut en engager une autre. Donc, pour prolonger un peu plus loin, cela définit la compétence territoriale : chaque commune, département ou région n’a compétence que sur un territoire délimité et dans des champs limités. Autre traduction : bien que nous soyons sur des échelles géographiques de type « gigogne », il n’y a pour autant aucune espèce de hiérarchie, le dispositif d’ensemble n’est pas verticale, mais bien horizontal.

Ensuite, article L.1111-4, « la répartition des compétences entre les collectivités territoriales et l'Etat s'effectue, dans la mesure du possible, en distinguant celles qui sont mises à la charge de l'Etat et celles qui sont dévolues aux communes, aux départements ou aux régions de telle sorte que chaque domaine de compétences ainsi que les ressources correspondantes soient affectés en totalité soit à l'Etat, soit aux communes, soit aux départements, soit aux régions. » Une compétence donnée n’est attribuée qu’à un type de collectivité : par exemple, un collège, c’est le département et personne d’autre. La loi prévoit aussi ici que pour un ensemble de compétences attribué par elle à une collectivité, elle dote ladite collectivité de certaines ressources exclusives et limitées. La liste des contributions que peuvent demander les collectivités à leurs administré-e-s est limitative ; on ne s’invente pas un nouvel impôt quand on en a envie et ce n’est que la loi qui l’autorise.

Voilà donc, dans des lignes de base, ce qu’est une collectivité territoriale.


Quelle est sa légitimité ?

Quelle est donc la légitimité d’une collectivité territoriale. Elle a d’abord la légitimité d’avoir été décidée par le peuple souverain, mais finalement, on verra que c’est non pas tellement la légitimité d’une commune qui peut être problématique, mais bien celle des personnes qui agissent en son nom. Mais avant d’aller plus loin, interrogeons la question de la légitimité.


La légitimité repose sur une
autorité qui est fondée sur des bases juridiques ou sur des bases éthiques ou morales, et permet de recevoir le consentement des membres d'un groupe. Le concept de légitimité apparaît lorsqu'une personne ayant une capacité d'action, lie celle-ci à un élément de droit, ce que traduit la formule « je suis légitime à faire ceci parce que j'en ai reçu le droit ».


Comme la légitimité participe au fondement d'une
action, elle se trouve opposable au tiers, au droits et devoirs de l'autre partie. Faire référence à une légitimité n'est naturellement pas neutre : celui qui le fait tend, peu ou prou, à user d'un principe d'autorité. Il peut s'agir par exemple de marquer son adossement à une structure d'autorité (puissance publique, responsable d'une organisation…) ou, à l'inverse, il peut s’agir d'une tentative pour marquer ses raisons d'échapper à cette structure d'autorité.

Un autre débat autour de la légitimité est celui du rapport entre une légitimité découlant d'une autorité établie de manière formelle et une légitimité en rapport avec une compétence effective. Exprimée en d'autres termes, la question est celle du statut d'une légitimité formelle, si celle-ci n'est pas appuyée par une compétence effective.

Comme on le perçoit, les débats autour de la légitimité confrontent une attitude de respect affirmé des principes du droit, avec l'idée que ceux-ci doivent primer, et une contestation de cette attitude au nom de principes posés comme supérieurs, soit sur une situation particulière, soit d'une manière systématique.

Dans les démocraties qui se veulent un tant soit peu participatives, le responsable politique tire sa légitimité de son élection mais que devient celle-ci s'il se révèle totalement incompétent ou même simplement moins compétent que les experts d'un domaine ?

Le débat devient de plus en plus fréquent, compte tenu de la complexité des problèmes à traiter, et il est d'autant moins aisé à trancher que l'opinion publique se place rapidement en position d'arbitre de fait. Pour couper court au danger d'un glissement vers une forme nouvelle gouvernance mêlant technocratie et démocratie directe, où le pouvoir des politiques s'effaceraient devant les experts les plus habiles à vendre leur point de vue à l'opinion, les politiques cherchent de plus en plus à bien séparer l'option politique, fondée sur la légitimité du responsable élu, et le débat d'experts, car la règle est le pluralisme des avis. Les politiques vont parfois jusqu'à déléguer leur autorité à une instance constituée à partir de son expertise, avec le risque d'en perdre le contrôle.

Donc, pour en revenir à notre problème de collectivité territoriale, la légitimité est a priori assez peu discutable si on la considère à partir du point de vue selon lequel : un élu est légitime parce qu’il a été élu dans les formes prévues par la Loi ! Mais cette légitimité s’arrête d’abord au pouvoir que lui confère la loi en tant qu’élu.

Le maire ou le président du conseil régional a-t-il été placé par la Loi à la tête de l’association que sa collectivité finance ? non. La légitimité d’une intervention doit donc être discutée dès lors qu’elle dépasse le cadre défini et partagée. Par exemple, le maire doit contrôler la réalité d’intégration d’un étranger ayant déposé une demande de titre de séjour. Il est légitimé dans ce contrôle par la loi, mais pour autant quels sont les moyens qui lui permettent de le faire dans des conditions qui n’outrepasseraient pas ses compétences ? Le citoyen ou la citoyenne doit donc, par principe, interroger le politique sur son action.


Quelles sont ses modalités de décision ?

Alors, justement, comment se prennent les décisions dans une collectivité territoriale ?

Tout d’abord, il faut rappeler que si la commune est une collectivité locale, le conseil municipal en est l’organe délibérant qui administre la collectivité. C’est ce que dit l’article 72 de la Constitution : « Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences. » L’article L.1111-1 du C.G.C.T. dispose donc que  « les communes, les départements et les régions s'administrent librement par des conseils élus. » ; ces trois collectivités territoriales sont administrées par des conseils élus, dits organes délibérants, que sont les conseils municipaux, les conseils généraux et les conseils régionaux.

Alors je ne sais pas si vous avez fait attention, mais quand je viens de citer encore un passage de l’article 72, j’ai dit que les collectivités disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences. Qu’est-ce à dire ? eh bien que dans les limites de ce qui est permis par les lois et décrets et dans les limites des champs de compétence attribuées par la loi, une collectivité territoriale a le pouvoir de « faire ses lois » et de les imposer à ses administré-e-s. Les collectivités prennent donc des « décisions unilatérales » qui créent des droits ou limitent des droits existants.

Pour la commune, mais c’est le même principe pour les autres types de collectivités, l’article L2121-1 dispose que « le corps municipal de chaque commune se compose du conseil municipal, du maire et d'un ou plusieurs adjoints. » D’où, traduction : il faut désigner un maire qui dirige l’exécutif. Faute d’un ou d’une maire, il faudrait que l’assemblée délibérante prenne absolument toutes les décisions, même celle d’achat d’un stylo ! La loi prévoit donc que l’assemblée délibérante puisse déléguer quelques-unes de ses prérogatives au chef de l’exécutif. Cet exécutif, composé du  ou de la chef et de ses adjoints et adjointes, se répartit les domaines d’intervention. En général, cet exécutif, sauf dans les toutes petites communes, se réunit une fois par semaine, et se met d’accord en conclave sur les choix politiques qui s’imposent.

Accessoirement, article L.2121-13, « Tout membre du conseil (…) a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. »

Ce que sont les ressources de son action

Alors ensuite, pour agir, la collectivité dispose de ce que lui accorde la loi. Celle-ci s’appuie sur l’art. 72-2 de la Constitution qui stipule notamment que « Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi.

« Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en fixer l'assiette et le taux dans les limites qu'elle détermine.

« Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. » D’où il ressort que notre texte fondamental considère finalement que pour qu’une collectivité soit réellement sous un régime de libre administration territoriale, il faut qu’elle ait la maîtrise de ses ressources financières et la liberté de taxer d’en décider le niveau. Ca sert aussi à ce que les compensations versées par l’Etat, pour les décisions qu’il prend sur le dos des collectivités, ne soient pas prépondérantes au point où elles remettraient finalement les collectivités sous la coupe de l’Etat.

Mais bon, les ressources de l’action d’une collectivité, ce sont effectivement les ressources financières, mais on n’agit jamais mieux que lorsqu’on dépense ! Et là-dessus, les lignes essentielles qu’on pourrait identifier sont :

-         La nature de ce qui est dépensé : les dépenses obligatoires, les dépenses facultatives et les dépenses interdites.

-         Les formes de la dépense : on ne dépense pas n’importe comment et la manière de dépenser les ressources de la collectivité est fortement codifiée !

Sur ces aspects, je m’en tiens là pour l’instant puisque cet exposé succinct n’a que pour vocation à placer les jalons dans vos esprits, pour alimenter la suite qui nous intéresse plus particulièrement. On pose donc là une « logique d’ensemble » qu’il me semble important de comprendre pour que vous puissiez agir et que vous puissiez y compris faire les parallèles utiles avec les situations associatives.

Publié dans Conférences

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