Les relations contractuelles entre les collectivités territoriales et les associations (2/8)

Publié le par Pierre FRITSCH

Qu’est-ce qu’une association ?

Là encore, je vais rappeler quelques lieux communs, mais concernant les associations. On ne sait jamais, peut-être que quelques rappels pourront vous être utiles pour notre objet.

Alors, une association, ça possède quelques caractéristiques. Et comme nous sommes dans un Etat de droit, pour que l’association ait les moyens d’être caractérisée juridiquement, il faut que des textes de nature juridique en prévoie l’existence. Que dit donc la Loi du 1er juillet 1901 ?

Selon l'article premier de la loi du 1er juillet 1901, « l'association est la convention par laquelle deux ou plusieurs personnes mettent en commun, d'une façon permanente, leurs connaissances ou leur activité dans un but autre que de partager des bénéfices. Elle est régie, quant à sa validité, par les principes généraux du droit applicable aux contrats et obligations. »

Une association loi 1901 doit donc être composée d'au moins deux personnes physiques ou morales ; elle n'a pas besoin d'être déclarée (une association non déclarée est appelée une association de fait) ; une association loi 1901 doit avoir un autre but que de partager des bénéfices et ne doit pas enrichir directement ou indirectement l'un de ses membres, ce qui ne l’empêche donc pas de faire du bénéfice mais la finalité de ces bénéfices est règlementée.

Aussi, il n'est pas obligatoire que l'association soit administrée par un bureau ou par un conseil d'administration ; une association peut fonctionner sur un mode horizontal (il n'est pas nécessaire d'avoir une structure hiérarchisée).

La loi de 1901 définit en fait très peu de choses. L'association est un contrat de droit privé.

Cette loi laisse aux créateurs et membres d'association : la liberté de s'organiser (dans le respect des lois en vigueur) ; la liberté de choisir le but de l'association, à condition qu'il soit licite ; la liberté de décider du mode d'organisation et des procédures internes de fonctionnement et de les introduire dans les statuts, et éventuellement un règlement intérieur ; de modifier aussi souvent que voulu ou nécessaire son but, son mode d'organisation et son fonctionnement.

Le fait de déclarer la création de l'association est une liberté qui est laissée. La loi précise, en ses articles 2, 5 et 6, que les associations de personnes pourront se former librement sans autorisation ni déclaration préalable, mais elles ne jouiront de la capacité juridique que si ses fondateurs l’ont rendue préalablement publique. Les règles en vigueur prévoient que cette publicité soit faite dans le Journal officiel.

Le fait d’avoir la personnalité morale et la capacité juridique, ce n’est pas neutre puisque : ça donne la possibilité d'accepter ou de créer différents moyens de financement de son fonctionnement comme les cotisations de ses membres, les subventions de l'état ou des collectivités territoriales, les dons manuels, les aides provenant du partenariat ou du mécénat… ; ça donne la possibilité de signer des actes juridiques (ouverture de compte bancaire, souscription de contrats d'assurances, contrat de prestation de services…), la possibilité d'employer des salarié-e-s ; la possibilité d'agir en justice en tant que personne morale.

Ceci étant, la capacité juridique d'une association ordinaire est dite « réduite » par rapport à la pleine capacité juridique des sociétés commerciales. Les sociétés peuvent s'inscrire à la chambre des métiers ou à la chambre du commerce ; peuvent obtenir un bail commercial ; et surtout peuvent se répartir biens et bénéfices entre membres et dirigeants… et disons même que c’est en général son but.

Mais nous avons bien aussi un organe délibérant (l’AG ou le CA ou autre chose) et un exécutif qui agit dans les limites fixées par le peuple souverain de l’association souveraine.


Quelle est sa légitimité ?

Si nous avons interrogé la légitimité de la décision des élu-e-s de la République, nous devons maintenant établir celle des associations.

Je commencerais par dire que les associations sont prévues par la loi et que leur organisation est celle qui est permise par elle. Je noterais également que les assemblées délibérantes et les exécutifs des associations sont élus. Cela pose déjà des éléments de base d’une légitimité, mais allons plus loin et regardons le contexte.

La liberté d’association est une conquête historique récente. Les lois Le Chapelier des 14 et 17 juin 1791 interdit aux individus de se grouper pour la défense de leurs « prétendus intérêts communs ». Au nom de la liberté individuelle, les révolutionnaires refusèrent la liberté d’association, par peur que ces groupements portent atteinte à l’Etat ou à l’intérêt général. Puis les articles 291 à 294 du Code criminel de 1810 instaurèrent le « délit d’association », prévoyant qu’aucune association de plus de 20 membres ne pouvait se former sans l’autorisation discrétionnaire des pouvoirs publics. La Constitution de 1848 reconnut la liberté d’association mais les tribunaux répressifs nièrent toute portée pratique à ce texte. A la suite de la loi du 21 mars 1884 reconnaissant la liberté syndicale, est arrivée la loi du 1er juillet 1901.

Postérieurement à la loi de 1901, la liberté d’association ne fut pas remise en cause par le législateur, sauf sous le régime de Vichy qui, sans poser d’interdiction générale, édicta des dispositions particulières interdisant des associations en fonction de la qualité de leurs membres (juifs, communistes, anciens combattants) ou de leur objet (association professionnelle).

La liberté d’association est aujourd’hui une liberté publique, garantie au titre des « principes fondamentaux reconnus par les lois de la République » garantis par le préambule de la Constitution de 1958. De ce fait, la liberté d’association a une valeur constitutionnelle. Elle est également garantie par divers textes internationaux, notamment la Convention européenne des droits de l’homme. Le législateur ordinaire, et a fortiori le pouvoir réglementaire ne peuvent limiter l’exercice de cette liberté fondamentale, notamment en instituant un contrôle préalable. Il n’y a donc pas de contrôle préalable.

La liberté d’association, c’est en premier lieu, la liberté de constituer une association. La création d’une association ne peut être subordonnée à une autorisation préalable, comme l’a rappelé le Conseil constitutionnel dans sa décision du 16 juillet 1971.

La liberté d’association, c’est, en second lieu, la liberté d’adhérer à une association. Néanmoins, l’association est libre de ne pas accepter la proposition d’adhésion. Elle est donc libre de refuser, sur le fondement de la liberté contractuelle, un candidat à l’adhésion sans avoir à donner de motif. (Civ. 1re, 7/4/1987).

En dernier lieu, la liberté d’association, c’est la liberté de refuser d’adhérer à une association et la liberté de s’en retirer. Nul ne peut être contraint d’adhérer à une association.

Plus d’un Français sur 4 (27% des plus de 15 ans) connaît ou a connu l’engagement bénévole dans une association. Selon l’INSEE, ça représente 13 millions d’acteurs et actrices engagé-e-s dans une action solidaire, donnant de leur temps, le plus souvent au sein d’une association.

Les membres de la Conférence permanente des coordinations associatives (C.P.C.A.) ont pu relever que « le bénévolat est producteur du lien social. Il favorise la prise de responsabilité et la mise en oeuvre d’un projet associatif. Ainsi, il peut apporter des réponses aux problèmes de l’exclusion sociale et ce hors de toute démarche occupationnelle. Le bénévolat offre la possibilité d’être partie prenante d’un projet collectif qui prend en considération la personne dans sa globalité. Elle n’est alors pas un simple usager d’un service associatif permettant l’accès à un service collectif.

C’est un défi pour l’organisation associative, cela ne va pas de soi et ne s’improvise pas. Des associations travaillent dans ce sens, soit parce qu’il s’agit de leur objet, ou que leur projet et les activités qu’elles mènent leur permettent de répondre en ces termes aux phénomènes d’exclusion. »

Et ils rajoutaient que « les associations sont reconnues en tant que corps intermédiaire à part entière qui contribue d’une manière active à la vie démocratique, autant au niveau local, régional, national qu’international. »

La contribution associative à la cohésion sociale est multiple : les associations entretiennent les réseaux de relations au sein de la commune ; elles contribuent à faire des communes des lieux où il fait bon vivre ; en tant que large projet collectif, dépassant les projets individuels, elles contribuent à la reconnaissance de la commune comme groupe social autonome, durable ; elles accompagnent les changements sociaux ; elles contribuent au développement économique de leur territoire.

Lors du débat du Conseil économique et social du 22 novembre 2001, intitulé « Associations et entreprises : du malentendu à la complémentarité », Edith ARNOULT-BRILL, à l’époque présidente du Conseil national de la vie associative (C.N.V.A.), concluait son intervention ainsi : « L’entreprise dans sa démarche lucrative et l’association dans sa démarche citoyenne ont un rôle à jouer dans la complémentarité. Le défi pour l’association est de trouver la meilleure articulation entre l’économie qu’elle produit et la plus value sociale que son projet suppose. Cela pose au fond la question légitime du droit d’entreprendre autrement et pas forcément sous les standards des acteurs de l’économie de marché. Les associations pourraient imposer un modèle, le contrat d’association c’est une manière de démocratiser l’initiative ».

Jacques Chirac lui-même a pu souhaiter un accroissement des moyens financiers pour les associations et une meilleure reconnaissance du bénévolat. « Cent ans après la loi de 1901, nous devons dessiner de nouvelles perspectives pour le développement de la vie associative », a déclaré le chef de l'Etat en ouvrant les travaux du colloque sur la liberté d'association et le droit, au Conseil constitutionnel. C’était en 2001… « La reconnaissance du bénévolat est le premier axe d'action que les pouvoirs publics et les représentants du monde associatif doivent se fixer, avec le souci constant de favoriser cet engagement gratuit et de mieux valoriser le temps passé au service d'une association dans le parcours professionnel de chacun », a-t-il dit.

Il a plaidé en outre pour le respect de l'autonomie des associations, en clarifiant leurs relations avec les pouvoirs publics, et l'octroi d'un « cadre financier suffisamment stable pour garantir la pérennité de leur action ». « La mise en place de conventions d'objectifs pluriannuelles (...) doit être généralisée ».

Je suis secrétaire général d’une commune et mon métier - et je crois très fort à la beauté de mon métier - c’est d’être très directement au service des élu-e-s et de la décision politique. Les élu-e-s, qu’ils soient politiques ou associatifs d’ailleurs, ont toute la légitimité de leurs orientations et ils tirent cette légitimité des élections. Le peuple élit ses représentants et représentantes, les adhérents et adhérentes d’une association en font autant. L’inégalité fondamentale provient du fait qu’une commune décide d’un impôt et que tout le monde doit s’y soumettre ; une association ne peut faire cotiser que les volontaires. Cette inégalité, cette sorte de monopole de la décision unilatérale, je ne la regrette pas forcément, mais par contre elle donne une responsabilité particulière aux élu-e-s politiques : ils et elles se doivent d’irriguer l’ensemble de la population des moyens du lien social. Et la première des formes du lien social est le mode associatif. Le bénéfice qu’une collectivité doit tirer de l’existence d’une association n’est pas à tirer à proprement dit de ce qu’elle fait, mais presque d’abord dans le simple fait qu’elle existe. Si une association permet déjà à 3 personnes de faire l’expérience de la coopération pour mener un projet, c’est déjà bien et c’est le minimum syndical ; le but premier d’une association est d’associer et c’est absolument le rôle des élu-e-s politiques de soutenir le principe associatif.

Tout ce qui se passe dans nos associations, tous ces liens tissés, toutes ces solidarités petites ou grandes, tout ça existe et vit, tout ça est parfois imperceptible pour les personnes qui n’y sont pas, mais tout ça existe bel et bien. Et ce travail de fond, qui conduit à l’idée que mon voisin est d’abord quelqu’un comme moi et non pas quelqu’un de différent, ce travail de fond est le sens même de l’existence d’une association. Souvent, l’activité qui est menée dans une association n’est que le prétexte à la rencontre et à la coopération.

Le projet même de l’éducation populaire est la formation de citoyens et citoyennes conscients et critiques. Or ce rôle qu’on pourrait appeler « d’émancipation collective » semble aujourd’hui glisser vers une fonction « d’intégration individuelle ». Une ligne directrice de notre action pourrait s’appeler « culture ». L’existence que nous partageons ensemble fonde entre nous une culture commune et c’est cette culture commune que nous souhaitons pouvoir « travailler au corps » à travers les actions que nous développons. On construit ses propres valeurs à travers la pratique ou l’expérience qui confronte à des évènements qu’on apprend « à lire » par le contact aux autres. Les associations sont des « espaces pratiques » qui aident le monde d’aujourd’hui.

Enfin, il ne faut pas se raconter d’histoires : toute personne qui connaît le milieu politique sait bien que c’est avant tout par l’engagement associatif - ou syndical, mais le syndicat, c’est aussi une forme d’association - que naissent les responsables politiques. Quand la Municipalité de Valence, jusqu’en 1995, s’est appliquée à mettre les associations à son service, elle a dû faire face à deux problèmes majeurs :

Ø      premier problème, elle n’avait plus la ressource militante associative pour gagner l’élection de 1995. Les personnes engagées dans les associations se sont raréfiées dans la liste municipale et elle s’est vautrée parce qu’elle était privée de ce contact avec le terrain et les réalités qu’apporte le monde associatif ; une association inféodée, sans projet propre, ne produit plus l’intelligence individuelle ou collective qu’elle peut produire ;

Ø      deuxième problème majeur : l’opposition municipale, qui est devenue la majorité en 1995, a pu très facilement faire du ménage dans les associations qui la dérangeaient. Comment a-t-elle pu faire le ménage et tuer quelques associations ? Parce que la plupart des associations dépendaient du bon vouloir de la Municipalité précédente, et elles avaient pris l’habitude de ne pas être autonomes dans leurs choix et de s’inféoder aux orientations politiques.

Voilà donc cet ensemble qui fonde pour moi la légitimité et l’enjeu démocratique du fait associatif. Il n’a rien de ridicule et n’a rien à envier au fait politique ; ce sont deux ressorts différents de l’action au service de l’ensemble de la société.


Quelles sont ses modalités de décision ?

Sur ses modalités de décision, il n’y a sans doute pas lieu ici de s’y attarder trop longtemps ; alors juste quelques mots.

En principe, l’association détermine librement les modalités de son fonctionnement dans ses statuts. Néanmoins, pour fonctionner, l’association doit avoir des organes. Le plus souvent, ces organes de l’association sont les dirigeants et l’assemblée générale.

Chaque association détermine librement, dans ses statuts, les règles concernant les conditions d’accès et les attributions de chaque dirigeant. La liberté est, en principe, complète en la matière. On peut cependant relever un certain nombre de pratiques courantes, surtout à partir du schéma communément proposé par l’administration. Mais ce schéma n'est nullement obligatoire.

L’existence d’une assemblée générale des associé-e-s est déterminée librement dans les statuts. Le groupement peut librement se doter ou pas d’une assemblée générale. Néanmoins, le plus souvent, l’association prévoit une assemblée générale dotée d’une compétence de droit commun et de larges pouvoirs.

Les statuts déterminent, en principe, librement l’organisation et les pouvoirs de l’assemblée générale. En cas de silence des statuts, l’assemble générale est l’organe souverain de l’association, sa compétence est générale pour tous les actes qui dépassent la simple administration courante (achats, ventes d’immeubles, emprunts, augmentation de cotisations, nomination et révocation des dirigeants, modification des statuts, dissolution de l’association, etc.).


Ce que sont les ressources de son action

Aux termes de l’art. 6 de la loi de 1901, toute association régulièrement déclarée peut acquérir, posséder et administrer un local destiné à l’administration de l’association et à la réunion de ses membres, et les immeubles strictement nécessaires à l’accomplissement de son but. L’association peut également posséder des meubles corporels ou incorporels. Ce patrimoine de l’association peut être avoir des origines diverses :

- Cotisations : Toute association peut demander à ses membres de verser une cotisation. Le montant est librement déterminé mais il ne doit pas être excessif sous peine d’être requalifié de donation par les tribunaux.

- Droit d’entrée : L’association peut exiger le versement d’une somme d’argent correspondant à un droit d’entrée à tout nouvel adhérant.

- Apports : Les apports sont des biens (meubles, y compris les sommes d’argent, ou immeubles) dont la propriété ou la jouissance sont transférées à l’association par les membres fondateurs de l’association.

- Libéralités : Toutes les associations déclarées peuvent recevoir des dons manuels. Seules les associations reconnues d’utilité publique peuvent recevoir d’autres dons ou legs, après autorisation administrative.

- Aides et subventions publiques : Toutes les associations (sauf les associations cultuelles : loi du 9 décembre 1905 relative à la séparation de l’Eglise et de l’Etat) peuvent recevoir des subventions publiques de l’Etat, des collectivités territoriales et des établissements publics. Elles peuvent être allouées à fonds perdu ou assorties de conditions, comme l’affectation à un objet précis. Toute association bénéficiaire d’une subvention est soumise aux vérifications des comptables supérieurs du Trésor, de l’Inspection générale des finances et au contrôle de la Cour des comptes.

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