Les relations contractuelles entre les collectivités territoriales et les associations (5/8)

Publié le par Pierre FRITSCH

La conquête du partenariat

Le partenariat, ce n’est pas gagné, c’est donc à conquérir.

Selon une étude menée sur les «trajectoires associatives» par deux chercheurs, Viviane TCHERNONOG, chercheur au CNRS, et Jean-Pierre VERCAMER, une majorité d’associations se plaignent d'une dépendance trop forte à l'égard des pouvoirs publics qui sont à l'origine de 60 % de leurs ressources, sont prescripteurs des règles et sont partenaires des actions. Et près des trois quarts d'entre elles disent rencontrer des problèmes financiers. Dans un contexte marqué par un certain désengagement de l'Etat et des modifications législatives importantes, 43 % des associations interrogées évoquent les difficultés d'ordre financier comme principale cause de leur fragilité et 33 % l'environnement institutionnel.

Appelées à se prononcer sur une liste de 42 indicateurs de fragilités, elles mentionnent le plus fréquemment la baisse des subventions publiques (48 %), la désaffection ou le non renouvellement des bénévoles (37 %), le manque de visibilité à long terme (29 %) ou encore le poids des contraintes croissantes imposées par les pouvoirs publics (28 %). En détaillant l'éventail de leurs ressources, les structures interrogées citent les cotisations comme offrant le plus de stabilité, suivies, loin derrière, par les recettes d'activité, les prestations en nature, les dons et enfin les subventions.

Pourtant, comme a pu le dire lui-même Dominique de Villepin lors de la première conférence de la vie associative, « pour construire une France plus fraternelle et plus unie, la vie associative constitue un atout majeur ». Rappelons pourtant que 35 % des responsables associatifs estiment manque de bénévoles réguliers et c’est dans le domaine social et dans le secteur de la culture qu’ils font le plus défaut.


Partenariat ou prestation ?

L’enjeu des relations contractuelles n’est pas limité au seul cadre de la subvention même si celui-ci représente le cadre majoritaire du financement public des projets associatifs. La question du recours aux marchés publics fait débat au sein du mouvement associatif avec des réponses fort différentes d’une fédération ou d’un regroupement à un autre, parfois au sein d’un même secteur.

D’ailleurs, la clarification des relations contractuelles entre les pouvoirs publics et les associations est le point principal à l’ordre du jour des grandes concertations organisées depuis le milieu des années 90 entre les gouvernements et les instances associatives.

Le C.N.V.A. en résume l’enjeu démocratique à sa manière :

« (…) les associations sont devenues des partenaires obligés des pouvoirs publics nationaux et des institutions sociales, mais aussi, et certainement plus encore, des collectivités locales. Reconnaître ces évolutions, en prendre toute la mesure, être conscient du rôle et de la place du mouvement associatif dans le traitement des questions sociales, culturelles, éducatives, économiques…, c’est la condition sine qua non à l’établissement de rapports de type partenarial, c'est-à-dire plus équilibrées, entre les pouvoirs publics ou les institutions sociales et les associations. Dans notre pays tout particulièrement, ces rapports entre associations et pouvoirs publics sont complexes. (…) la tradition française, dont nous trouvons encore des traces dans l’attitude actuelle de la classe politique, est encore largement l’héritière d’une conception qui remonte à la Révolution, laquelle ne fait pas de place aux corps intermédiaires, c'est-à-dire à ces institutions qui viennent s’intercaler (en tant que relais) entre l’individu et l’Etat ou son représentant issu du suffrage universel. »

Les dossiers qui sont liés aux relations contractuelles sont multiples et touchent des domaines variés de l'activité associative.

Sur le sujet des relations contractuelles, la C.P.C.A. a construit tout au long de l’année 2006 une plate-forme revendicative en vue de la mandature 2007-2012 qui prévoit :

  • L'inscription législative d'une définition générale de la notion de subvention se différenciant clairement de la commande publique et rappelant qu'il s'agit d'un financement public du projet associatif prenant en compte les coûts de fonctionnement.
  • La sécurisation des financements et de leurs versements réguliers pour toute activité ayant fait l'objet d'un contrat ou d'une subvention.
  • La réaffirmation du droit à des procédures allégées pour les services mis en œuvre principalement par les associations, dans le cadre du code des marchés publics et avec une liste clairement établie.
  • Une perspective concertée de développement des partenariats public-privé non lucratifs.
  • L'institutionnalisation dans chaque ministère d'une commission permanente de la vie associative et de référent-e-s « vie associative » au sein de l'administration et des cabinets.
  • La prise en compte du coût de la participation des associations organisées au dialogue civil (expertise, évaluation, représentation), au moyen de conventions pluriannualisées.

L’avenir de ces dispositions n’est pas lié à une quelconque mise en oeuvre technique mais bien à la façon de considérer la relation conventionnelle ou contractuelle entre une association et une politique publique.


Subvention ou contrat ?

Dans le cadre de la concertation sur « le guide des relations contractuelles », le 16 février 2007, le président de la C.P.C.A. rappelait au Ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative :

« Sur le fond, la C.P.C.A. souscrit pleinement aux remarques du C.N.V.A. d’un contexte actuel qui tend justement à remettre en question la diversité des modes relations contractuelles avec les associations. En ce sens, il convient de souligner qu’une clarification, par l’énoncé des textes en vigueur, ne suffit pas. Si la forme peut en être améliorée, le guide devrait être lié à une nouvelle étape de légitimation du partenariat pouvoirs publics – associations sur la base notamment d’une définition claire par la loi de la notion de subvention.

« Ce qui se joue là, c’est précisément la capacité de reconnaître – dans le cadre d’un contrat et non d’une relation discrétionnaire, unilatérale et précaire – la spécificité de l’intervention associative consacrée par la primauté de la demande faite à l’autorité publique. Si l’absence de droit à la subvention peut être rappelée, il n’en demeure pas moins que l’absence de contrepartie directe pour l’autorité administrative n’est pas évidente à l’aune du conventionnement d’objectif et de son évaluation-contrôle par l’application d’indicateurs de programmation budgétaire qui,  théoriquement, ne s’appliquent pas aux associations mais aux pouvoirs publics. Que dire par ailleurs du passage, constaté dans certains secteurs, du conventionnement sur objectifs partagés à l’appel à projets pur et simple ?

« (…) La publication du guide doit pouvoir faire l’état des lieux de ces évolutions structurelles et des enjeux qu’elles portent pour le mouvement associatif. »


Le seuil des 23.000 €, passage de la subvention au contrat ?

J’en ai parlé au début de mon intervention et j’y reviens un peu : le problème des 23.000 € !

Dès qu’une « subvention directe » dépasse les 23.000 €, en vertu du décret 2001-495 du 6/6/2001, pris en application de la loi 2000-321 du 12/4/2000,  la collectivité territoriale qui l’octroie doit prendre une délibération. Cette décision, nécessairement distincte de la décision budgétaire, approuve une convention définissant notamment l’objet, le montant et les conditions d’utilisation de la subvention attribuée. La subvention, un acte de caractère unilatéral, devient donc par ce truchement un acte au minimum bilatéral, un contrat.

Mais on a vu que le contrat n’emporte pas automatiquement « marché public » ou « délégation de service public » et que quand des élu-e-s ou des fonctionnaires font une telle confusion, il convient de les reprendre et de remettre les choses à l’endroit. Tout marché est un contrat, au moins implicite, mais tout contrat n’est pas un marché et il convient d’être ferme là-dessus.

Ensuite, autre point à rappeler, le premier des contrats qui nous lie à notre voisin de pallier, c’est le « contrat social » ; contrat social qui se transpose notamment dans la Constitution, les lois et règlements qui suivent. Or, article 3, dernier alinéa, qu’est-il dit dans notre texte fondamental ? Que « la loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives ». Voilà donc un contrat réel, ce n’est pas du vent qui est inscrit dans la Constitution, mais c’est un contrat passé dont les limites et contraintes sont suffisamment lâches pour que ce contrat n’ait finalement un autre statut qu’un objectif dont le non respect n’emporte pas d’autre conséquence que de permettre de constater qu’on n’y est pas encore… Ca ne rompt pas pour autant le contrat.

Eh bien pour notre affaire des 23.000 €, si une association passe ce cap de financement par une collectivité donnée, elle peut parfaitement veiller à ce que la convention passée ne soit pas autre chose qu’une « convention d’objectifs ». Si c’est nécessaire, il peut même être admis qu’un régime de sanction soit introduit dans cette convention, mais il faut alors veiller, là encore, que cette sanction ne puisse s’appliquer pour non atteinte des objectifs.

Il ne doit pas y avoir quelque notion de tutelle introduite dans des relations qui se veulent partenariales. Or à quoi reviendrait un régime de sanction asymétrique ? Si l’association se voit sanctionnée pour non atteinte d’objectif, quelle peut être la sanction appliquée à la collectivité qui ne s’applique pas à absolument tout mettre en œuvre de son côté  pour que les objectifs de l’association soient également remplis ? Cette inégalité fondamentale de la relation du subventionneur au subventionné, les associations doivent veiller à ne pas la faire leur dans une convention qui n’en aurait plus que le nom mais resterait au fond un acte unilatéral.

Publié dans Conférences

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