Les relations contractuelles entre les collectivités territoriales et les associations (6/8)

Publié le par Pierre FRITSCH

La convention d’objectifs est-elle un contrat ?

Alors maintenant, venons-en justement à ces fameuses « conventions d’objectifs ».

Pour les collectivités locales, les conventions d’objectifs sont d’abord des instruments de régulation budgétaire et peuvent être ensuite, dans le meilleur des cas, des outils partenariaux. Mais pour les associations, ce doit être d’abord une stabilité de leur financement structurel ; ensuite, pourquoi pas, tant qu’à faire, ne pas en faire un outil partenarial. Mais je le redis, la notion de partenaire exclut pour moi toute forme de hiérarchie ou de tutelle. La légitimité existe des deux côtés, elle ne provient pas des mêmes sources, mais l’une n’est pas supérieure à l’autre.

Une convention d’objectifs peut être conclue entre une collectivité et un ou plusieurs partenaires, financés par elle pour concourir non pas à des actions dont la collectivité serait à l’origine, mais à l’intérêt général auquel l’action associative se rapporte. Elle est rédigée en concertation. Il ne faut pas que les associations se laissent déposséder du contenu des conventions ; à défaut de les rédiger elles-mêmes, laissant de fait à la collectivité le soin de l’écrire, il convient de l’examiner dans les détails et ne pas en rabattre sur l’exigence de base et que je rappelle ici : si l’objet de la convention porte sur une initiative de l’association, le fait que cette initiative ne soit pas publique conduit au principe de la subvention et le principe de la subvention est celui d’une absence de contrepartie directe. Il faut être clair là-dessus.

Prospective, la convention d’objectifs peut mentionner le changement social auquel la subvention doit contribuer à parvenir, sur le terrain, du fait de son utilisation par l’association. Or le temps du changement social, puisque c’est bien le changement social qui est visé, le temps est indispensable à l’action sur le terrain et une durée raisonnable doit permettre ce temps de l’action et de l’évaluation. Ceci étant, la durée de 3 ans est celle qui revient le plus souvent, notamment parce qu’elle est indiquée dans une circulaire du 1er décembre 2000… mais elle pourrait être portée à 4 pour pouvoir évaluer 3 années pleines.

L’évaluation fait partie de la suite logique d’objectifs fixés et elle doit permettre d’apprécier l’impact de l’action menée. Mais des objectifs, c’est fait pour ne pas être atteints et les raisons pour qu’ils ne soient pas atteints peuvent être multiples : le diagnostic de départ peut avoir été erroné ; le contexte et son évolution ont pu empêcher la bonne réalisation, etc. L’évaluation ne doit donc pas être l’outil d’une sanction mais un moyen de recadrer des actions.

La convention d’objectifs doit donc comprendre : des objectifs, des moyens, des outils d’évaluation, des engagements réciproques et éventuellement des sanctions.

Mais faut-il le rappeler, à toutes fins utiles, dans une circulaire du 1er décembre 2000, le Premier ministre rappelait à juste titre que le subventionnement sur projet ou action « ne doit pas conduire à exclure tout financement de frais de structure dans le cas, notamment, où ce projet ou cette action coïncide avec l’objet statutaire de l’association. » Or les associations sont de plus en plus confrontées à ce problème de financement structurel et il faut pouvoir rappeler sans cesse qu’aucun projet ne peut être porté sans que lui préexiste une structure pour le porter. Les associations d’éducation populaire ont vocation à intervenir dans la durée et c’est d’ailleurs cet ancrage dans le temps long et dans son milieu d’intervention qui rend le projet possible et productif socialement.


La place de chacun

Dans mon histoire valentinoise, c’est le secrétaire général qui avait convaincu la municipalité de partir en guerre contre nous, lui-même éclairé qu’il était par quelques cadres territoriaux. Alors ceci doit m’amener ici à repréciser quelques petites choses et notamment la nécessité qu’il y a de veiller à ce que les places de chaque personne soient bien tenues.

Pour moi, c’est clair, ce sont les bénévoles qui légitiment la présence de professionnel-le-s dans les structures associatives, et c’est aussi l’existence de ces bénévoles qui doit fonder une bonne partie de l’intervention de la puissance publique. De la même manière, en tant que fonctionnaire territorial, il n’y a de justification à mon action de fonctionnaire que pour autant qu’existe une collectivité qui m’emploie et que cette collectivité prenne des décisions qu’elle fait appliquer par ses agents. Si je ne suis pas agent de la Commune de Trucmuche, j’ai beau avoir un statut de fonctionnaire, je n’ai absolument pas le droit d’agir sur ce territoire. Mais quand bien même je serais agent de Trucmuche, mon stricte cadre d’intervention est celui qui m’est laissé, explicitement ou implicitement, par mon employeur.

Dans les associations, la logique doit être la même et c’est, me semble-t-il, en même temps ce qui garantit l’implication des bénévoles et ce qui garantit l’expertise du technicien ou de la technicienne. Tout le monde a besoin de croûter, bien sûr, mais l’objet ou le projet global d’une association n’est pas en tant que tel l’emploi de ses salarié-e-s. Le Bureau ou le CA d’une association n’est pas la chambre d’enregistrement du directeur de la boutique, tout comme un conseil municipal ou une assemblée nationale ne doit pas être une chambre d’enregistrement.

Il relève de la responsabilité politique de fixer des orientations générales et de prendre les décisions qui les accompagnent directement ; il revient aux bénévoles d’assurer directement la mise en œuvre ou l’expression directe des orientations les plus politiques. Or ça semble tellement aller de soi… que tout le monde finirait par l’oublier dans les pratiques quotidiennes.

Les techniciens ou techniciennes préparent, assistent, conseillent, amènent de l’expertise. Ils ou elles mettent en œuvre mais ne doivent pas prendre les décisions et, en tout état de cause, ne fixent pas les orientations ou ne prennent pas des décisions autres qu’opérationnelles. Or, quand même beaucoup trop souvent, les cadres seraient tenté-e-s de se prendre pour « la politique » de leur employeur, en oubliant que leur boulot c’est « le politique ». Il ne faut en effet pas confondre « faire de la politique » et « traiter du politique ».

Alors c’est vrai, à la décharge des techniciens et techniciennes, que les politiques laissent souvent beaucoup trop de leur espace politique en friche et qu’alors les mauvaises habitudes prennent lentement place. Par exemple, dans nos problèmes de « convention d’objectifs », il vaut mieux ne pas attendre que le directeur de l’association ait tout finalisé avec la directrice de la ville pour fixer le cadre général ; il faut au contraire commencer par là, parce qu’en plus, c’est vrai, ce n’est pas forcément drôle pour les techniciens de faire une croix sur tout le travail qui a déjà été fait…


Les risques

Alors en fait, au-delà même de l’enjeu démocratique que constitue le fait associatif, quels risques coure-t-on, juridiquement, dans ces affaires de commande publique ? La question se pose notamment pour rappeler aux partenaires institutionnels qu’il n’est pas permis de faire n’importe quoi, que des textes existent qui permettent un large panel d’intervention, et que quand le juge est amené à y mettre son nez, c’est finalement plus et d’abord les élu-e-s politiques et les collectivités qui courent des risques. Mais attention, la dirigeante ou le cadre associatif en courent également.

Alors en fait, le choix d’une procédure inadéquate expose principalement à deux types de risques : la gestion de fait ou la requalification de la dépense… avec l’ensemble des conséquences qui s’y attachent. Ceci étant, je le précise, premièrement le risque zéro n’existe pas et, deuxièmement, il faut savoir prendre des risques ! Enfin, rappelons-nous également que les lois sont les lois et que les appréciations qu’on pourrait être conduit de porter quant à leur application sont prises en dernier ressort par les juges et non pas les élu-e-s ou les fonctionnaires. Le juge administratif n’est pas forcément opposé à ce qu’on lui pose des questions pertinentes à travers un contentieux administratif ; il faut juste en faire bon usage.

Avant de rentrer un peu dans l’illustration des risques, quand même, mon « il faut savoir prendre des risques » mérite une petite précision. D’abord, ce discours fait hurler le fonctionnaire car il doit être d’autant plus à cheval sur les textes que bientôt ne seront présents dans les collectivités que des frais moulus de formation juridique ! C’est la peste qui nous guette. Ensuite, c’est effectivement aux politiques de prendre les risques et de les assumer et non pas au cadre ou au fonctionnaire. Enfin, le juge administratif ne répond en général qu’aux questions qu’on lui pose ; si on ne lui demande rien, il ne dit rien.

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